Архив Декабрь 2004 - «Крест на ТЭК ставить рано»

- Андрей Владимирович, как вы оцениваете ход электроэнергетической и газовой реформы, хотя последняя пока не началась?

– Да, газовая реформа пока не началась – так, как планировалось. Либерализация рынка акций Газпрома станет возможной после объединения этой компании с Роснефтью. Либерализация повысит ликвидность акций, приведет к росту капитализации Газпрома и всего фондового рынка. Отрицательный момент объединения Газпрома и Роснефти в том, что в данном случае мы к естественной монополии добавляем конкурентные виды деятельности. Классическая же модель реформирования естественных монополий велит нам прямо обратное. Это, скорее, промежуточный этап, после которого придется вернуться к вопросу разделения монопольных и конкурентных видов деятельности. К положительным моментам я бы отнес рост цен на газ – прежде всего потому, что это меняет отношение потребителей к расходованию топлива. Они понимают, что сжигать газ невыгодно, и начинают инвестировать в энергоэффективные технологии. Значит, уменьшится потребление газа и энергоемкость всей экономики. Вырастет привлекательность газовой отрасли для независимых инвесторов. Вкупе с жесткими, понятными правилами доступа к инфраструктуре это может привести к инвестиционному буму в отрасли, что необходимо на фоне трудностей Газпрома с привлечением инвестиций в необходимых объемах.

Реформа электроэнергетики движется – план действий правительства и РАО ЕЭС выполняется. К сожалению, мы пока не смогли определиться, например, с формами продажи акций оптовых генерирующих компаний (ОГК). Надеюсь, что рано или поздно правительство это сделает. В целом ход реформирования этой отрасли я бы оценил сдержанно-оптимистично.

– Опыт других стран показывает, что насильно разделенные компании через какое1то время начинают сливаться. Может, и сейчас разделение РАО ЕЭС – напрасная трата сил?

– Это все зависит от правил, которые мы установим. Обратное слияние может быть в принципе невозможно или невозможно в течение какого-то переходного периода, если установить жесткий антимонопольный контроль над подобными процессами. Мы должны понять, как заработает рынок с появлением независимых, или квази-независимых игроков до продажи ОГК, появится ли та конкуренция, которую мы ждали, как она повлияет на ценообразование и инвестиционную активность.

– Как вы оцениваете налоговую нагрузку на вполне рыночный сегмент экономики – нефтяную отрасль?

– Сегодня цель государства по максимальному изъятию доходов нефтяных компаний практически достигнута: с учетом экспортной пошлины и НДПИ, уровень которых жестко привязан к мировым ценам на нефть, эти изъятия приблизились к 95% при ее цене выше 25 долл. за баррель. Мы понимаем, что действующие принципы налогообложения тормозят структурные преобразования в отрасли (развитие добычи, увеличение глубины переработки сырья, экспорт продуктов с повышенной добавленной стоимостью). Я думаю, что власть придет к мысли о нецелесообразности дальнейшего увеличения налогового бремени в связи с двумя причинами: нефтяники нуждаются в инвестициях и, в первую очередь, в геологоразведку. И потом, их выручка – источник капитала для других отраслей.

Сегодня государство совместно с нефтяными компаниями пытается усовершенствовать систему налогообложения, в первую очередь, НДПИ. Дифференциация этого налога – вообще уже «вечная» тема. Понятно, что плоская ставка не стимулирует разработку «зрелых» и труднодоступных месторождений. Мы изучали опыт США, где довольно примитивная, но все-таки существует дифференциация ресурсного налога в зависимости от одного показателя – дебита скважин. Это позволяет так называемым «ведерным» компаниям работать на скважинах с небольшим дебитом и не забрасывать их. Но есть серьезные опасения, что если мы сделаем хотя бы два уровня НДПИ, то нас очень быстро убедят почти все компании, что они работают в плохих условиях и поэтому должны облагаться по низкой ставке. Произойдет прямое выпадение доходов из бюджета и потеряется главная идея дифференциации – отразить в налогообложении различный уровень издержек на добычу в зависимости от состояния месторождения, качества сырья. С другой стороны, на низкодебитных скважинах вполне могут работать предприятия малого бизнеса, у которых издержки с крупными компаниями несравнимы, и поэтому они не нуждаются в дифференциации налога. Вы видите, что есть аргументы «за» и «против».

– Можно ли говорить об экономическом росте в стране, если увеличение потребления нефтепродуктов на внутреннем рынке в последние годы стабильно держится на одном уровне (100–110 млн т)? За счет чего предполагается перейти к качественному росту экономики?

– Сегодняшний уровень потребления нефтепродуктов в стране можно объяснить рядом особенностей, и, в первую очередь, его географией. Это концентрация потребления светлых топлив в пяти городах Центральной части России (65%), мазута – в северной части страны, а также особенности работы российской промышленности и энергетики. Стабильный спрос на нефтепродукты вполне объясним. Вместе с тем экономический рост в стране будет обеспечен за счет развития качества спроса и культуры потребления не только нефтепродуктов, но и других энергоносителей. То есть государство проводит политику, направленную на внедрение энергосберегающих технологий и снижение энергоемкости экономики, которая в комплексе с другими мероприятиями приведет к более эффективному использованию ресурсов и, соответственно, к экономическому росту.

– Вы предлагаете ввести жесткие экологические нормы на автобензин. Насколько эта мера может стать действенной для нефтяных компаний в части модернизации НПЗ?

– Изношенное оборудование в нефтепереработке сегодня обеспечивает незначительный выход светлых топлив невысокого качества. Это не удовлетворяет растущий потребительский спрос, а также ограничивает возможности экспорта нефтепродуктов. Спрос на них при дальнейшем развитии экономики: он увеличится на светлое высококачественное топливо и значительно сократится на мазут. Существенным стимулом для инвестиций как в нефтепереработку, так и в машиностроение, я считаю, наряду с другими мерами, введение в России стандартов качества к двигателям внутреннего сгорания «Евро-3» и «Евро-4». Таким образом, собственник через спрос будет сам заинтересован в перевооружении НПЗ.

– На рынке нефтепродуктов есть все признаки ценового сговора. Почему нельзя его доказать и применить к нарушителям антимонопольное законодательство?

– Действительно его нельзя доказать. Сегодня применение закона о конкуренции и процессуального законодательства делает практически невозможным доказательство сговора. Вы должны представить либо протоколы или записи, подтверждающие сговор, либо чистосердечное признание, чего, естественно, нет. Сейчас готовится новый закон о конкуренции (он будет рассмотрен на одном из заседаний правительства в декабре), по которому доказать сговор будет проще. К компании, уличенной в этом, могут быть применены санкции не в размере нескольких тысяч МРОТ, как сейчас, а в процентах от оборота. Два–три процента от многомиллиардного годового оборота за одно нарушение будут очень болезненны и «помогут» компаниям удержаться от злоупотреблений в условиях непрозрачности рынка.

– А как вы относитесь к предложениям ввести госрегулирование цен на нефть?

- С точки зрения Закона «О естественных монополиях», где регулирование экономически оправданно, удовлетворение спроса на рынке нефтепродуктов эффективно только в условиях конкуренции. Действительно, сегодняшний темп роста цен на нефтепродукты на внутреннем рынке не может не беспокоить. Однако мы не считаем правильным и необходимым вводить регулирование цен, которые растут из-за особенных внешних и внутренних условий развития нефтяной отрасли. У нефтяных компаний нет стимулов увеличивать глубину переработки.

Здесь задача государства сводится не к тому, чтобы директивно зафиксировать доходность нефтяных компаний на внутреннем рынке, а к созданию условий для здоровой конкуренции посредством экономических рычагов. В частности, одним из наиболее обсуждаемых вариантов стабилизации роста цен на внутреннем рынке нефтепродуктов являются биржевые торги нефтью и нефтепродуктами. В том числе и через эти механизмы должны быть оценены и предотвращены картельные сговоры.

– Какова позиция Минэкономразвития в отношении трансфертного ценообразования в нефтяных компаниях, их совместным с региональными властями схемам оптимизации налогообложения, которые все же увеличивают налоговую базу регионов?

– Трансфертная политика нефтяных компаний, их монопольное положение на региональных рынках приводят к выпадению значительных доходов консолидированного бюджета за счет искусственного снижения цены нефти на стадии ее реализации (передачи) добывающими структурами перерабатывающим, либо на экспорт. Это также занижает налог на прибыль, поступающий в региональные бюджеты. Перераспределение налоговой базы на сбытовые дочерние структуры, как правило, пользующиеся льготами, не компенсирует выпадающих доходов. Подобный механизм разрушает нормальные производственные отношения в отрасли и искажает пропорции распределения созданной стоимости между добывающими, перерабатывающими и реализующими продукт предприятиями. В России практически отсутствует рынок нефти, поскольку большинство ее продаж проходят в рамках ВИНК по заведомо заниженным ценам.

Законодатель пока допускает трансфертное ценообразование, являющееся обычной практикой в работе ВИНК. Такова их стратегия, направленная на распределение центров прибыли и затрат. На наш взгляд, необходимо реформировать механизмы государственного контроля цен, которые устанавливают компании. Сейчас разрабатывается проект федерального закона в изменение и дополнение статей 20 и 40 Налогового кодекса, который должен снизить возможности применения трансфертного ценообразования.

– У налогоплательщика есть и другие способы оптимизации налогов в рамках действующего законодательства, с которыми государство начало борьбу раньше. Как скоро появятся конкретные определения, что можно и чего нельзя?

– Возможности оптимизации налогов действительно есть. Эти недостатки законодательства позволяют крупнейшим налогоплательщикам снижать обязательные платежи в бюджетную систему страны путем сознательного сокрытия доходов и имущества от налоговых органов, искажения бухгалтерской и налоговой отчетности, использования противоречий и недоработок нормативных законодательных актов, законно установленных льгот, отсрочек или иных налоговых послаблений. Безусловно, у налогоплательщика есть конституционное право выбрать наиболее выгодные для него формы предпринимательской деятельности. Пробелы в законодательстве позволяют ему оспаривать в арбитражных судах действия и решения налоговых органов, основываясь на п.7 ст.3 НК РФ, в соответствии с которым все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства толкуются в его пользу. Таким образом, нужно учитывать и сложившуюся арбитражную практику, мониторинг деятельности налогоплательщика, чтобы внести в законодательство изменения, позволяющие отменить необоснованные льготы. Этому, в том числе, было посвящено заседание правительства РФ 30 сентября 2004 г., по итогам которого Минэкономразвития совместно с Минфином разработали перечень мер по совершенствованию налогового администрирования.

– Как Минэкономразвития относится к предложению потратить доходы стабилизационного фонда, сверх неприкасаемых 500 млрд руб., на структурные проекты? Считаете ли вы казначейские обязательства США, в которые вложены накопления стабфонда под 1,5%, надежным вложением?

– Поскольку основной задачей стабилизационного фонда является стабильность бюджетной системы, приоритетом инвестирования является высокая ликвидность и надежность вложений. Это в свою очередь предполагает низкую доходность, поскольку доходность и надежность вложений – обратно пропорциональные величины. Не надо рассматривать казначейские обязательства США как единственно возможный объект инвестирования – средства стабфонда могут инвестироваться в долговые обязательства в форме ценных бумаг правительств ряда иностранных государств, имеющих высший кредитный рейтинг. «Деньги, принесенные ветром» нужно вкладывать, прежде всего, в активы тех стран, которые гораздо лучше себя чувствуют при низких ценах на нефть с расчетом на то, что с ухудшением ценовой конъюнктуры экономика этих стран не ослабеет.

Средства сверх 500 млрд руб. пойдут в конкретные инвестиционные проекты только после нормативно-правового определения механизма предоставления средств и критериев отбора проектов, который должен быть абсолютно прозрачен и понятен. Наверняка появится много агитаторов, убеждающих правительство в необходимости очередной «стройки века» – в надежде получить огромные средства стабфонда и закопать их.

Проекты должны быть с высоким мультипликативным эффектом, когда за рублем государственных инвестиций последует, например, 10 частных рублей: строительство автодорог, трубопроводов, портов и аэропортов.

В 2005 г. средства сверх 500 млрд руб. предполагается использовать на погашение внешнего долга (168 млрд руб.) и покрытие дефицита пенсионного фонда (74 млрд руб.) Это при том, что с 2006 г. за счет средств стабилизационного фонда покрытие дефицита пенсионного фонда не планируется.

С 2006 г. финансирование инвестиционных проектов предполагается за счет доходов федерального бюджета от повышения базовой цены на нефть от 21 долл./барр. и экономии по процентным платежам при досрочном погашении – всего, по прогнозам, это составит не менее 60 млрд руб. ежегодно.

– Определило ли правительство, по каким схемам будут привлекаться частные инвестиции к строительству трубопроводов?

– Пока есть только дискуссии, в которых участвуют различные ведомства. Официальной консолидированной позиции Минэкономразвития тоже нет. Я лично считаю возможным строительство магистральных нефте- и газопроводов за счет частных вложений: это дополнительные инвестиции. Существуют опасения, что по частной трубе бесконтрольно из страны будут выкачиваться стратегические ресурсы. Однако существуют методы таможенно-тарифного, антимонопольного регулирования, которые позволят государству регулировать движение ресурсов даже без его прямого права собственности на данный актив. Плюсов от использования частных инвестиций в таких инфраструктурных проектах больше, чем минусов, вызванных рисками.

– Если у нас пока не получается развивать высокотехнологичные отрасли, может, лучше вкладывать в сырьевые, чтобы хотя бы эффективнее выкачивать ресурсы?

– Это абсолютно не противоречащие друг другу стратегии. Рано ставить крест на нас. Есть высокотехнологичные, перспективные отрасли, где мы можем конкурировать. И совершенно не надо отказываться от сырьевого сектора – от курицы, которая несет золотые яйца. Но при этом необходимо понимать, что пределы его роста ограничены, и он очень подвержен конъюнктуре. А мы не можем формировать львиную долю своего бюджета только за счет рынка, который может сжаться вдвое за два года.

Архив журналов

Журнал «Мировая энергетика»

Декабрь 2004 г.

Крест на ТЭК ставить рано

Журнал «Мировая энергетика»