Архив Сентябрь 2004 - «Еще одна обуза бизнеса»

В июле 2004 г. Государственная Дума приняла в первом чтении проект специального федерального закона о деятельности саморегулируемых организаций (СРО), объединяющих предпринимателей или негосударственные пенсионные фонды. Какие свои функции государство намерено им передать?

Егор ДОРОШЕНКО,
Эксперт Фонда развития парламентаризма в России

Трудный для произношения термин «саморегулируемая организация» вошел в обиход отечественного законодательства еще в 96-ом году, когда федеральный закон «О рынке ценных бумаг» предусмотрел возможность создания таких организаций. Они должны были обеспечивать условия профессиональной деятельности участников рынка ценных бумаг, соблюдение стандартов профессиональной этики, защиту интересов владельцев ценных бумаг и т.п. Позднее упоминания о саморегулируемых организациях появились в законодательстве о негосударственных пенсионных фондах, оценочной и аудиторской деятельности, банкротстве, техническом регулировании.

И вот новый законопроект. Его идея заключается в обеспечении условий для снижения давления государства на свободные рыночные предпринимательские и профессиональные отношения по образцу большинства экономически развитых стран. Там саморегулируемые организации действуют практически во всех областях общественной жизни. По мнению разработчиков, создание СРО и законодательная поддержка их деятельности позволит «вытеснить» государство из сферы регулирования тех отношений, где государственное регулирование представляется излишним и обременительным.

Так, например, на уровень саморегулирования предполагается передать аттестацию специалистов, утверждение различных стандартов, осуществление контрольных функций, а также защиту профессиональных и коммерческих интересов хозяйствующих субъектов. Для этого законопроект должен установить основные принципы саморегулирования как формы самоорганизации предпринимателей, предусмотреть процедуры создания и деятельности СРО, определить права и обязанности таких организаций во взаимоотношениях со своими членами и государством и, кроме того, обеспечить некие «стартовые» гарантии деятельности, которые позволят ускорить процесс перехода от государственного контроля к саморегулированию.

Последнее представляется особенно важным, учитывая, что закон призван стать своего рода «учредительным документом», по существу, новой для российского бизнеса формой взаимодействия с государственной властью. Вероятно, именно поэтому законопроект содержит значительный объем определений и положений описательного характера. Так, под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности, или негосударственными пенсионными фондами, и содержанием которой являются разработка и установление правил и стандартов деятельности, а также контроль над соблюдением требований законодательства РФ, указанных правил и стандартов. Размежевание между стандартами саморегулирования и обычными законодательными требованиями особо подчеркивается в законопроекте - установление дополнительных по сравнению с законодательством требований к деятельности своих членов является обязанностью саморегулируемой организации.

Кроме того, СРО обязана иметь в своем составе не менее двадцати пяти предпринимателей (или не менее ста субъектов профессиональной деятельности). Обеспечивать дополнительную имущественную ответственность каждого своего члена и включить в свою структуру специализированные органы, осуществляющие контроль над соблюдением требований законодательства и собственных стандартов, а также применяющие к нарушителям меры «корпоративной» ответственности. Несмотря на то, что членство в СРО по общему правилу является добровольным, в законопроекте предусматривается возможность обязательного членства - в случае, если это предусмотрено федеральными законами.

Описание функциональных направлений деятельности СРО, предлагаемое разработчиками закона, весьма объемно. Помимо разработки и контроля над соблюдением уже упомянутых стандартов, саморегулируемая организация образует третейские суды, анализирует отчетную информацию, представляет интересы своих членов в суде, в отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления. Организует профессиональное обучение, обеспечивает информационную открытость своей деятельности, участвует в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, вносит в органы государственной власти разнообразные предложения и запрашивает информацию.

В то же время, закон почти не предусматривает каких-либо особых прав и полномочий СРО во взаимоотношениях с государством, которые кардинально отличали бы ее от других некоммерческих объединений предпринимателей. В самом деле, неясно, как именно будет реализовано, например, право на участие в обсуждении проектов законов, если все касающиеся этого вопроса нормы лишь «предлагают» государственным органам привлекать СРО к правотворческой деятельности. О таких «эксклюзивных» правах саморегулируемой организации, как право вносить в государственные органы предложения или обращаться к ним за информацией «в установленном федеральным законом порядке», в законопроекте можно было бы и вовсе не упоминать. Пожалуй, единственным, действительно важным, правом СРО, установленным в законопроекте, является возможность от своего имени оспаривать в суде любые акты государственных органов, нарушающие права и законные интересы ее членов. Однако позволю себе усомниться, что новые структуры, вооруженные столь скудным арсеналом правомочий, будут более способны реально защитить предпринимателя от притеснений со стороны государственных чиновников, чем уже существующие. В этой связи не совсем понятно, что именно подразумевают разработчики закона, когда говорят о «качественно иной плоскости» любых конфликтов и споров между государством и предпринимателями, объединенными в СРО. Несмотря на огромное количество уже существующих в законодательстве форм объединения предпринимателей, возможности для реализации общественной инициативы и коллективной защиты интересов зачастую так и остаются нереализованными.

Зато авторы проекта не поскупились на полномочия саморегулируемой организации в отношении своих членов. Особую тревогу вызывает то обстоятельство, что СРО самостоятельно определяет формы, сроки и периодичность проведения контролирующих мероприятий (в т.ч. проверок), превращаясь таким образом в еще одну бюрократическую обузу для бизнеса. В том случае, если членство в СРО в рамках какой-либо сферы предпринимательской деятельности будет обязательным (а такой вариант весьма вероятен), то именно отсутствие каких-либо четких законодательных требований к процедурам контроля может послужить плодородной почвой для недобросовестной конкуренции и иных злоупотреблений. Не совсем понятно также, почему среди довольно детальных положений о внутренней организации СРО не нашлось места исчерпывающему перечню мер ответственности, которые применяются в отношении ее членов в случае нарушения корпоративных норм. Будут они носить имущественный характер или только организационный (исключение из СРО и т.п.)? Если уж мы говорим о передаче на уровень СРО государственных полномочий, нельзя допустить, чтобы новый властный субъект не был связан элементарными процедурами и основаниями принятия решений. Иначе он будет гораздо более опасным, чем недобросовестный государственный чиновник.

Впрочем, наличие в проекте огромного количества дефектов признается и самыми активными сторонниками его скорейшего принятия. Как неоднократно подчеркивал председатель комитета Государственной Думы по собственности Виктор Плескачевский, принятие закона рассматривается почти как самоцель, а дорабатывать документ можно и после вступления его в силу. По-видимому, спешка связана с тем, что в самое ближайшее время в правительстве будут рассматриваться решения о возможном упразднении контрольных и надзорных функций государства и передаче их на уровень саморегулирования.

Можно ли с уверенностью утверждать, что предложенная форма сужения сферы государственного регулирования - шаг в сторону либерализации экономики? Ответ на этот вопрос вовсе не представляется однозначным. Появление управляющего субъекта, одновременно наделенного правом устанавливать правила и стандарты, контролировать их соблюдение и выносить решения о применении мер ответственности, противоречит принципам той самой административной реформы, во имя которой осуществляется создание СРО. Кроме того, новые контролирующие полномочия, осуществляемые СРО, вовсе не означают автоматического отказа от государственного контроля. Следовательно, административная нагрузка на бизнес только увеличится. Да и простая замена государственного чиновника (которого мы по определению «подозреваем» в коррупции и неэффективности) на «частного» вовсе не является хорошим примером либерализации. Ведь невозможно заранее предположить, чьи интересы будут для такого чиновника превалирующими. В отсутствие каких-либо традиций саморегулирования, новая система неизбежно станет мишенью для монополистской деятельности отдельных хозяйствующих субъектов и - не исключено - превратится в ее самый мощный инструмент, так и не приобретя черты собственно отраслевой самоорганизации.

По-видимому, принятие подобного закона не пойдет на пользу тем постепенным процессам предпринимательского и профессионального саморегулирования, которые активизировались в последние десятилетия без всякой указки «сверху». Действующее законодательство вовсе не препятствует добровольному объединению хозяйствующих субъектов с целью выработки коллективных стандартов, повышению ответственности перед потребителем и информационной открытости. А попытка «упорядочить» процессы саморегулирования выглядела бы несколько абсурдно, если бы не была похожа на активное стремление поставить их под государственный (или чей-то еще) контроль.

Архив журналов

Журнал «Мировая энергетика»

Сентябрь 2004 г.

Еще одна обуза бизнеса

Журнал «Мировая энергетика»