Чиновник на раздаче

Властям интереснее выдавать лицензии, чем контролировать их выполнение.

Александр ПЕРЧИК,
заведующий кафедрой горного права РГУ нефти и газа им. И.М.Губкина

Про нефть забыли «в интересах нынешних поколений»

В Федеральном законе «О недрах» как основная задача госрегулирования недропользования провозглашается его развитие «в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации». Представляется, что этот принцип и является концепцией недропользования. Это означает, что недропользователь должен обеспечить максимальное извлечение полезного ископаемого. Обеспечиваться оно должно административными, налоговыми и другими мерами госрегулирования.

Добыча каждого значимого полезного ископаемого в нашей стране (угля, газа, драгоценных металлов) регулируется отдельным законом, за исключением нефти. Но на принятый Госдумой в -995 г. и одобренный Советом Федерации законопроект «О нефти и газе» президент РФ наложил вето, обосновав это тем, что не надо иметь для каждого полезного ископаемого свой закон. Однако затем все-таки были приняты законы по ряду полезных ископаемых. Из углеводородов забыли только про нефть. Проблему сейчас пытаются решить введением в законопроект «О недрах» главы «Разработка месторождений углеводородного сырья». Аналогичные главы должны регулировать разработку месторождений твердых полезных ископаемых и подземных вод. Совершенствовать правовое регулирование недропользования возможно двумя путями. Либо в закон «О недрах» вводятся специальные главы по видам полезных ископаемых, а существующие частные федеральные законы (о госрегулировании в области добычи и использования угля, о газоснабжении, о добыче драгоценных металлов и драгоценных камней) утрачивают силу, либо закон «О недрах» продолжает носить рамочный характер, а по всем видам полезных ископаемых принимаются соответствующие однотипные федеральные законы. Второй путь, при наличии пакета частных законов, представляется более простым и результативным. Смешение этих вариантов, допущенное законопроектом «О недрах», приведет к разночтениям и разнообразным правовым коллизиям.

Кому – сливки, кому – воду

Компании не заинтересованы в разработке месторождений в интересах будущих поколений. Их цель – «снять сливки». В условиях рынка нельзя заставить работать недропользователя так, как он не хочет. Следовательно, государство должно создать ему условия, которые бы его заинтересовали работать по проекту, одобренному государством, исходя опять-таки из принятой концепции. Оценка значимости всех трех этапов недропользования (предоставление недр, пользование и контроль) должна определять структуру закона.

Реально все наоборот. В действующем законе «О недрах» из 58 статей – 4- (70,5 %) посвящена процедуре раздачи участков недр, -5 (26 %) – регламентации разработки и только 2 статьи (-,5%) – контролю, причем и они чисто декларативны. В законопроекте «О недрах» нежелание государства выполнять свою главную функцию – контроля – проявилось еще более рельефно. Из -32 статей раздаче посвящено уже -05 (79,5 %), регулированию разработки – 25 (-9 %), контролю – те же 2 статьи (-,5 %). Основной причиной отклонения законопроекта «О нефти и газе», по моему мнению, было также нежелание государства контролировать недропользователя. Объясняется это очень просто. Чиновнику гораздо интереснее и проще «раздавать» недра, чем контролировать (это дело очень хлопотное и неблагодарное).

Необходимо отметить, что такое отношение к недропользованию характерно именно для нашего государства. В Алжире и Анголе, например, министерства занимаются самым детальным контролем: при бурении скважин – по ежесуточным телексам, содержащим самые подробные данные по каждой скважине, а в добыче – по месячным отчетам. При малейшем нарушении проекта представителя компании вызывают «на ковер». Еще более жестко ведется контроль над разработкой нефтяных месторождений в США. Ответственность за нарушение отбора приравнена здесь к неуплате налогов.

У нас в последние годы наблюдается рост добычи нефти исключительно за счет увеличения отборов из скважин. Проектные дебиты не контролируются. В результате огромное количество нефти безвозвратно теряется в пласте. В 225-ой статье Уголовного кодекса РФ предусмотрено наказание за нарушение требований по охране недр в объеме всего 20–50 тыс. руб. Но статья вообще не работает, поскольку в законе не установлено, что такое «охрана недр». Таким образом, о необходимости чрезмерной детализации процедуры аукциона в законопроекте можно поспорить, но вот контролю над использованием недр должно быть уделено гораздо больше внимания.

Торг здесь неуместен?

Целесообразность массового перехода недропользования на гражданско-правовой режим, судя по высказываниям многих экспертов, далеко не однозначна. При этом, как правило, обсуждаются плюсы и минусы административного и гражданско-правового режима с теоретических организационно-правовых позиций. Соглашение на право пользования недрами – это не обычная сделка, а достаточно сложный процесс выработки взаимовыгодных для государства и недропользователя условий (программы работ, ставки платежей за пользование недрами, обязательств государства по предоставлению услуг и прав и др.). Гражданский кодекс РФ регламентирует лишь две стадии договорного процесса – предложение (оферту) и ее принятие (акцепт), т.е. начало и конец процесса. Процедура «торговли», т.е. взаимоприемлемые условия (именно взаимоприемлемые, а не взаимовыгодные, поскольку сделка это, как правило, компромисс), не регламентируются.

Когда готовился текст Гражданского кодекса РФ в начале -990-х годов, рыночные механизмы только начали формироваться. Считалось, что промежуточный этап, т.е. процесс переговоров, его последовательность «не имеют юридического значения». Это может быть справедливо в отношении других видов сделок, но с разработкой договоров на право пользования недрами дело обстоит иначе. Сделка касается участков недр, условия освоения которых сильно разнятся. Суммы колеблются от десятков миллионов до нескольких миллиардов долларов. Достаточно напомнить, что закон «О соглашениях о разделе продукции» отводит на переговоры до одного года. При разработке первого СРП даже этого срока оказалось недостаточно. Дело, в принципе, можно упростить, если использовать типовые и примерные соглашения. Но попытки создать такие акты у нас в середине -990-х годов оказались неудачными, и все проекты СРП (а их было около 20) разрабатывались индивидуально.

Юридические отличия типового и примерного договоров настолько известны, что в словарях даже не дается их толкование. Вместе с тем законопроект «О недрах» не видит этих различий, предлагая утверждать тексты примерных договоров, хотя утверждение присуще только типовым договорам.

Еще одна большая проблема – кадры переговорщиков. Ежегодно только новых нефтяных месторождений вводится от 30 до 50. Очевидно, для переговоров необходимо иметь специальное подразделение в составе Минприроды, круглогодично занятое только этой работой. Причем в нем должны быть специалисты очень высокой квалификации. После заключения соглашения необходимо контролировать его реализацию. Опыт работы с проектами «Сахалин--», «Сахалин-2» и «Харьяга» показывает, что это дело весьма хлопотное. Помимо кадров, необходимо организационное, информационное и финансовое обеспечение переговорного процесса. Многовековой опыт торговых переговоров выработал свои правила и обычаи. Когда ведутся переговоры между государством и инвестором, теоретически считается, что силы сторон неравны: преимущество у государства.

В действительности все обстоит наоборот. От имени государства выступает чиновник, который в силу своих служебных обязанностей и добросовестности борется, отстаивая общие интересы. От результатов переговоров его личное благосостояние не зависит. (Коррупцию мы здесь полностью исключаем, рассматриваем идеальный вариант). От имени инвестора выступает его сотрудник, материальное положение которого напрямую зависит от эффективности работы компании, в том числе и от результатов переговоров. Конечно, в этой ситуации всегда более активен инвестор. Ну а если учесть его возможности «заинтересовать» переговорщиков... В качестве примера значимости квалификации переговорщиков можно привести такой.

Добиваясь стабильности условий соглашения, компании стараются защитить себя от возможного повышения налогов в будущем, оговаривают их неизменность в течение всего срока соглашения. Именно так записано в СРП по «Сахалину-2». Когда шли переговоры по сахалинским проектам в начале -990-х годов, в России увеличивалась ставка налога на прибыль. Ее зафиксировали на 34%. Через год она выросла уже до 38%, но на «Сахалин-2», таким образом, это уже не распространялось. Одновременно шли переговоры по проекту «Сахалин--», команда инвесторов которого оказалась более предусмотрительной. В СРП была предусмотрена так называемая «дедушкина оговорка» о неизменности ставки 34% , но помимо этого было вписано в то время абсолютно фантастическое положение о том, что если налоги в России будут снижаться, то это распространится и на проект. Но налоги действительно стали снижаться. В результате налог на прибыль сейчас по «Сахалину-1» равен современной ставке 24%, а по «Сахалину-2» остался на уровне начала -990-х годов, т.е. 34%. Устав Горный Российской Империи разрабатывался с -806 по -832 гг. – 26 лет, хотя масштабы недропользования тогда были несоизмеримы с нынешними. Закону «О недрах» всего -2 лет. Анализ его действенности показывает, что недостатки объясняются главным образом не отсутствием определенных норм, а тем, что они не выполняются. Отрицательно сказывается полное отсутствие стройной системы управления недропользованием. Принцип единоначалия отсутствует. Поэтому нет ни ответственных, ни виноватых. По моему мнению, в настоящее время нет условий, требующих кардинальной переработки законодательного регулирования недропользования. Вполне достаточно внести в действующий закон ряд поправок. Такой подход продемонстрировал бы стабильность режима недропользования.

Журнал «Мировая энергетика»