Успехи и неудачи российской газовой политики

Взаимоотношения ОАО "Газпром" со странами СНГ в вопросах поставок и транзита природного газа. Начало 2008 г. ознаменовалось сравнительно спокойными отношениями между российским газовым гигантом Газпромом и его клиентами из СНГ - в них не было ни обычной желчности, ни уже ставшего привычным регулярного обмена колкостями.

Хлоя БРЮС,
Венский университет

В этом смысле прошедшие два месяца оказались очень не похожи на аналогичный период 2006 г. , отмеченный сенсационным решением России ввести эмбарго на поставки газа в Украину и Молдавию. Под конец того же 2006 г. разразился конфликт с Белоруссией. В принципе, он тоже мог привести к прекращению поставок, если бы в последний момент не удалось достичь компромисса*.

Но наметившаяся стабильность оказалась нарушенной после сокращения поставок газа в Украину на 25 % в самом начале марта текущего года - всего через день после избрания Дмитрия Медведева президентом России. Газпром объяснил решение тем, что Украина не сумела погасить задолженность за потребленный в 2008 г. газ. По мере того как спор разгорался все больше и больше, Газпром довел общее сокращение поставок до 50 %. И хотя 5 марта, после составления графика погашения задолженности Украиной, прежние объемы подачи газа были возобновлены, инцидент показал, что Россия, как и раньше, склонна занимать жесткую позицию в отношении должников.

Споры с клиентами из СНГ начались после того, как российская сторона приняла решение о постепенном повышении цены на газ до европейского уровня и об отмене практики субсидирования экономики ряда бывших советских республик, существовавшей после распада СССР. В 2006 г. эмбарго на поставку газа (в отношении Украины - четыре дня, Молдовы - шестнадцать) было введено после неудачных попыток достичь компромисса по цене. Это решение вызвало международное возмущение, и некоторые ведущие политики на Западе немедленно осудили подобный шаг как свидетельство использования Россией своего энергетического господства для политического шантажа. Поскольку 25 % потребляемого Европой газа поступает из России, стал обсуждаться и вопрос о том, можно ли рассматривать ее в качестве надежного поставщика.

Украина является основной транзитной страной, через которую российский газ идет в Европу. Частичное ограничение поставок в Украину случалось и раньше, но только теперь, столкнувшись с их полным прекращением, Европа ощутила уязвимость своей энергетической системы. В период действия эмбарго в ряде европейских стран отмечалось сокращение подачи газа, а в Австрии, Словакии и Румынии, согласно имеющимся сообщениям, объем подачи российского газа сократился на треть.

Вплоть до 2006 г. Россия, экспортировавшая газ в Европу еще во времена Советского Союза, имела репутацию надежного поставщика. Всплеск международного негодования, последовавший за приостановкой поставок, позволил некоторым комментаторам сделать вывод об ошибочности такого шага. И тут возникает вопрос: чего же, в сущности, добилась Россия, начав проводить новую газовую политику?

Успехом можно считать проведение Газпромом политики дальнейшего повышения цен для своих клиентов в СНГ. В конце 2007 - начале 2008 гг. были согласованы и утверждены новые цены на газ - теперь Украине придется платить 179, 5, Белоруссии - 119, а Молдавии - 190 долл. за тысячу кубометров.

Более того, в ходе переговоров о цене на газ, которые ведутся с партнерами в СНГ с 2006 г. , России удалось добиться от них и ряда значительных экономических уступок. Так, в феврале 2006 г. Украина согласилась на создание Укргазэнерго - совместного предприятия своей государственной газовой компании Нафтогаз и РосУкрЭнерго (РУЭ). РУЭ - компания, наполовину принадлежащая Газпрому - в настоящее время играет роль посредника при поставке газа из Средней Азии и России в Украину.

Создание Укргазэнерго является крупной уступкой со стороны Украины, поскольку позволяет Газпрому, а следовательно, и российскому правительству в большей степени контролировать украинскую газовую индустрию. По сути, к концу 2006 г. Укргазэнерго превратился в главного поставщика газа для украинской промышленности и получил контроль над этим нерегулируемым рынком.

В свою очередь, Белоруссия согласилась уступить Газпрому 50 % акций государственной газотранспортной компании Белтрансгаз, которые российская корпорация выкупит в четыре этапа в период с 2007 по 2010 год. По сообщению Газпрома, он уже стал собственником 25-процентного пакета акций. Российский газовый гигант стремился получить контроль над газотранспортной системой Белоруссии со времени распада Советского Союза - эти усилия являются составной частью комплекса мер по обеспечению стабильности газового экспорта.

Россия также заключила важную сделку с Арменией. Последняя получила возможность покупать газ по льготной цене 110 долл. за тысячу кубометров до 2009 г. в обмен на согласие разрешить Газпрому увеличить свою долю акций в газовой компании Армросгазпром с 45 до 75 %. Как и в случае сделки с Белоруссией, акции предполагается выкупать постепенно, в течение нескольких лет. В настоящее время Газпром владеет 57, 59 % компании*2. А значит, в один прекрасный день российский монополист сможет стать и совладельцем газопровода Иран - Армения: сейчас Армросгазпром готовится выкупить у правительства Армении его долю в этом проекте.

Несколько большую трудность представляет собой оценка возможных закулисных политических сделок, которые заключаются в ходе переговоров по газу. Россия неоднократно увязывала заключение газовых соглашений с политическими уступками, и весьма возможно, что нечто подобное имело место и в процессе установления цен на газ на 2006 и 2007 годы. К примеру, в декабре 2006 г. Россия согласилась установить для Молдавии благоприятную цену на 2007 г. - 170 долл. за тысячу кубометров. Заключение этой сделки совпало с заявлением Молдавии о том, что она больше не будет препятствовать вступлению России в ВТО.

Помимо экономических и политических уступок, Россия извлекает и очевидную выгоду в виде дополнительных доходов, получаемых за счет повышения цен на газ для стран СНГ. А эти поступления можно направить на финансирование столь необходимой программы развития газодобывающей отрасли. Как уже отмечалось, сделки с Белтрансгазом и Армросгазпромом предполагается завершить в несколько этапов. Если их удастся довести до конца, это будет означать крупный успех для России. И все же не следует упускать из виду, что эти сделки могут и развалиться, особенно в связи с появлением на сцене новых политических лидеров.

Относительное спокойствие, характерное для начального этапа согласования цен на 2008 г. , было нарушено Юлией Тимошенко, вновь занявшей пост премьер-министра Украины в конце 2007 года. В начале 2008 г. она усилила давление на РУЭ и Укргазэнерго, стала настаивать на повышении тарифов на транзит российского газа через украинскую территорию. Новое обострение "газового кризиса" удалось предотвратить в ходе первого раунда переговоров между президентами Виктором Ющенко и Владимиром Путиным. Обе стороны согласились заменить РУЭ новым посредником - 50 % этой компании будет принадлежать Газпрому, вторая половина останется под контролем Украины. По-видимому, преемник Путина Дмитрий Медведев будет всячески поддерживать нынешние соглашения. А поскольку цены на газ для европейских потребителей держатся на очень высоком уровне, Россия сохранит за собой мощные рычаги влияния на дальнейших переговорах со странами СНГ.

Сказались ли события первых месяцев 2006 г. на репутации России как надежного поставщика газа? Они, безусловно, послужили дополнительным толчком к разработке новых проектов строительства трубопроводов в СНГ в обход России. Хотя ЕС давно стремился найти альтернативу российским поставкам газа, эмбарго 2006 г. практически наверняка способствовало тому, что диверсификация газообеспечения превратилась в один из главных приоритетов политики ЕС, и стимулировало появление проектов новых газопроводов, связывающих Европу с альтернативными поставщиками на Ближнем Востоке и в Каспийском регионе.

До недавнего времени Россия контролировала все поставки газа из СНГ в Европу, поскольку, чтобы попасть на Запад, газ вначале должен был поступить в трубопроводную сеть Газпрома. Но эта гегемония была нарушена в июле 2007 г. , когда газ, добытый на крупном азербайджанском месторождении Шах-Дениз, впервые был доставлен в Турцию напрямую по Южно-Кавказскому трубопроводу, проложенному в обход России через территории Азербайджана и Грузии. Однако проект "Шах-Дениз" разрабатывался с конца 1990-х гг. и не является следствием событий 2006 года.

А вот работа над проектом транскаспийского газопровода Nabucco, несомненно, получила дополнительный импульс в результате недавнего "газового кризиса". Новый газопровод протяженностью 3300 км должен соединить Каспийский регион с газораспределительным терминалом Баумгартен в Австрии. Этот проект иногда называют "антироссийским" , поскольку маршрут газопровода не проходит по российской территории и Россия в числе его участников пока что не значится. Nabucco, который планируется ввести в строй в 2012 г. , будет конкурировать с российскими трубопроводами при транспортировке газа из Средней Азии. Ряд аналитиков сомневаются в реалистичности временных рамок проекта, поскольку нет уверенности, что к 2012 г. будет достаточное количество доступного газа, чтобы позволить трубопроводу выйти на проектную мощность. Отчасти в силу этих причин Россия очень активно занимается разработкой конкурирующих проектов. В мае 2007 г. Путин подписал соглашение с президентами Туркменистана и Казахстана о строительстве нового Прикаспийского трубопровода, по которому газ будет поступать из Туркмении в Европу, - он пройдет вдоль берега Каспийского моря по территории Туркмении и Казахстана и затем соединится с уже существующей системой трубопроводов в России. Новый газопровод с проектной мощностью 20 млрд м. куб. в год планируется ввести в эксплуатацию в 2010 году.

Россия и Запад давно конкурируют друг с другом в борьбе за доступ к запасам туркменского газа. В 1998 г. Туркменистан подписал рамочное соглашение с турецкой компанией Botas на поставку в Турцию 30 млрд м. куб. природного газа в год. По инициативе США был создан консорциум PSG, куда вошли компании Bechtel и GE Capital. Планировалось, что PSG займется прокладкой трубопровода из Туркменистана в Турцию - намеченный маршрут проходил по дну Каспийского моря, по территории Азербайджана и Грузии.

Однако реализации проекта так называемого Транскаспийского газопровода (ТКГ) помешал целый ряд факторов. В частности, не последнюю роль в этом сыграла позиция бывшего туркменского президента Сапармурата Ниязова, лично контролировавшего газовую отрасль страны и тщательно следившего за развитием в ней событий. Ниязову нравилась идея прямых поставок туркменского газа в Европу, но при этом он был подвержен российскому влиянию. Его привычка опираться на Россию в сочетании с неспособностью достичь компромисса с Азербайджаном и Грузией создала ряд трудностей для участников проекта ТКГ. Россия выступала категорически против ТКГ, и туркменский президент предпочел американскому проекту сиюминутные выгоды от сотрудничества с Россией.

После кончины президента Ниязова в декабре 2006 г. открылись перспективы для возобновления отношений между западными энергетическими компаниями и Туркменией. По всеобщему мнению, его преемник Гурбангулы Бердымухаммедов оставляет право выбора за собой. Даже после подписания соглашения с Путиным в мае 2007 г. новый президент сказал, что Туркмения "полностью не отказалась" от идеи создания ТКГ. Однако не менее серьезным выглядит теперь вопрос о реалистичности возрождения проекта ТКГ, которому пришлось бы конкурировать не только с Прикаспийским газопроводом в Россию, но и с трубопроводом из Туркмении в Китай. И главная проблема здесь в том, что все три трубопровода рассчитаны на одни и те же объемы туркменского газа.

Еще один проект, способный поглотить запасы газа, на которые рассчитан Nabucco - это "Южный поток". Газпром объявил о его разработке в июне 2007 года. "Южный поток" - совместный проект Газпрома и итальянской компании Eni - протянется из России по дну Черного моря в Болгарию, а оттуда - в другие страны Европы. Nabucco придется столкнуться сразу с несколькими конкурентами. Но даже если работа над проектом все-таки возобновится в соответствии с планом, вряд ли стоит считать это прямым следствием российской газовой политики в 2006 году. Упомянутые события могли сыграть лишь роль катализатора. ЕС, по всей вероятности, в любом случае продолжал бы разрабатывать проекты строительства трубопроводов в обход российской территории в рамках своих планов по диверсификации поставок газа.

Таким образом, российская газовая политика, проводимая с 2005 г. , принесла ощутимые плоды. Можно сказать, что, помимо чисто экономических выгод, каждый доллар, полученный за счет повышения цен на углеводороды, способствовал укреплению позиций России на международной арене, а следовательно, и росту популярности бывшего президента Владимира Путина. Этот фактор сыграл не последнюю роль в обеспечении г-ну Медведеву поддержки избирателей на недавних президентских выборах.

Статья предоставлена редакцией бюллетеня "Переходный период: вопросы развития" , который издается Программой развития ООН и Лондонской школой экономики и политических наук.