Главная
Статьи
Мероприятия
Новости
Партнеры
Авторы
Контакты
Вакансии
Рекламодателям
Архив
Книжная полка
   
   
КАРТА САЙТА
   
  return_links(1); ?>
 

Журнал "Мировая энергетика"

Архив Статей

Февраль 2006 г.

 
    return_links(1);?>   return_links(1);?>   return_links(); ?>  
 
   

Жить по Уставу

 
   

Нормативно-правовое регулирование горных отношений в России вполне по силам Уставу Горному. Современное состояние горной промышленности и намечаемые перспективы ее развития свидетельствуют о том, что страна еще долго будет удерживать лидирующие позиции в сырьевом экспорте, который останется основным источником наполнения государственного бюджета. Но в каком состоянии находится законодательная база, регулирующая такую важную для страны отрасль?

 
  Евгений ПАНФИЛОВ,
главный научный сотрудник Института проблем комплексного освоения недр
(ИПКОН РАН) проф., д.т.н.
 
 
Усилия Министерства природных ресурсов в течение 8—10 лет сводились в основном к многократному внесению поправок в действующий с 1992 г. Федеральный закон (ФЗ) «О недрах», а последние 2—3 года ознаменовались попытками разработать новый законопроект. Причем, если в бытность министра Виталия Артюхова был подготовлен, внесен в Государственную думу и затерялся в ее коридорах Кодекс РФ «О недрах», существенно расширяющий административное право, то с приходом нового министра Юрия Трутнева родился другой, «олигархический» законопроект, ориентированный на гражданские правовые отношения и провозглашающий, по сути, частную собственность даже не на месторождения полезных ископаемых, а на недра, принадлежащие государству. Пагубность этого «новационного» документа для нашей страны доказана практически на всех уровнях власти и подавляющим большинством специалистов, ученых, практиков, горно-технической общественностью и отражена в многочисленных публикациях.

В связи с нерешенными проблемами с принятием главного, по сути, отраслевого закона страны, особую значимость приобретают наши предложения по совершенствованию горного законодательства, предусматривающие создание Свода горных законов — от Горного кодекса РФ до Устава Горного России. Поскольку концепция базового кодифицированного законодательного акта — Горного кодекса РФ — уже нами подготовлена и опубликована, необходимо большее внимание уделить Уставу Горному России.

Такой документ в России уже существовал в первые годы двадцатого столетия. Анализ его содержания, а также уставов других отраслей (железных дорог, военного и пр.) позволяет сформулировать его определение.

Устав Горный России — систематизированный, обобщенный и сведенный в один правовой документ комплекс требований, правил и иных нормативных актов, изложенных в виде отдельных статей, правовых норм, требований и положений только прямого действия, которые раскрывают основное содержание и конкретный механизм исполнения и реализации действующих применительно к горному производству и соприкасающихся с ним иных сфер хозяйственной деятельности законов, Указов Президента, Постановлений Правительства РФ, ведомственных инструкций и других нормативных документов.

С некоторой долей условности его правомерно назвать Энциклопедией нормативно-правового регулирования горных отношений в России.

Цель современного Устава также в том, чтобы свести воедино все действующие нормативно-правовые акты в сфере горных отношений (изучение, освоение, использование георесурсов, охрана недр) и сопряженных с ними других отраслей права.

Идея документа заключается в том, чтобы каждый принятый Федеральный закон, Указ Президента или Постановление Правительства РФ сопровождались изложением конкретного механизма их реализации и исполнения в практической деятельности исполнительных органов власти всех уровней, юридических и физических лиц, занятых в горном производстве, с учетом связанных с ним иных секторов экономики страны.

Сформулируем его основные принципиальные положения:
1) Основой Устава является Горный кодекс Российской Федерации и его концепция.
2) Устав составляется в соответствии с действующими законодательными и подзаконными актами федерального уровня в области горного производства и других, непосредственно связанных с ним Указов Президента РФ, Правительства РФ, международных договоров, соглашений, конвенций. Он может включать основные нормативно-правовые акты субъектов Федерации, отражающие специфические особенности горного промысла в регионе.
3) Положения (статьи) Устава излагаются в форме разъяснения и описания конкретного действия (порядок, сроки исполнения и пр.), вытекающего из соответствующей нормы права рассматриваемого закона или иного нормативного акта.
4) Положения Устава, исключая информационно-справочный материал, обязательны для исполнения любыми органами исполнительной власти на всех иерархических уровнях управления в государстве, для любых организаций (государственных, частных, смешанных) и любых юридических и физических лиц.
5) Устав подлежит ежегодной корректировке, отражающей вновь принятые законы и нормативно-правовые акты, а также иные изменения.
6) Структура документа строится по принципу от общего к частному.

Учитывая значительный объем документа, представляется целесообразным подготовить его в виде нескольких томов. По нашим подсчетам, их должно быть 11. Каждый условно автономен и содержит четко очерченный круг вопросов. Тома состоят из разделов, частей и параграфов. Последние содержат конкретные положения, раскрывающие сущность той или иной правовой нормы и практическое использование с наглядными примерами.

Том I. «Горнопромышленная справочная информация» разделов. Первый посвящен территориальному размещению горных производств: государственных, частных, совместных и смешанных отдельно по изучаемым и/или эксплуатируемым георесурсам как по округам, так и по субъектам Федерации. Во втором — полная характеристика горных производств по объемам (в натуральном и стоимостном выражении), внутреннего и экспортных рынков реализуемой продукции.. В третьем разделе перечисляются органы исполнительной власти, осуществляющие координацию, управление и контроль горного производства на уровне федерации и ее субъектов. Четвертый раздел дает полное представление о существующих в стране научных, проектных, отраслевых институтах, высших учебных заведениях, общественных объединениях и организациях, связанных с горным производством. В пятом перечисляются действующие в стране законодательные и подзаконные акты (федеральные, субъектов РФ, межведомственные, ведомственные, крупных горных компаний). Имеются в виду ФЗ, имеющие непосредственное отношение к горному производству, а также правовые нормы из других отраслевых ФЗ, содержащие требования, связанные с горным производством. Приводится перечень основных законов субъектов РФ и их краткое описание, отражающее специфические особенности правового регулирования по объектам недропользования в регионе. Дается перечень подзаконных актов. Описываются законодательные акты зарубежных государств, осуществляющих изучение и освоение недр. Наиболее важным является шестой раздел — терминологический словарь. В нем приводятся термины как общего назначения (недра, ресурсы, изучение недр и т.д.), так и специфические, по сферам применения (геологические, технологические и т.д.). Однозначно трактуемые определения позволят оперативно решать многие спорные вопросы, исключать разночтения в различных судах, в т.ч.международных, в налоговых службах и других инстанциях. В последнем разделе излагается общее содержание Устава, принятые сокращения и описание порядка пользования текстом, поиска и нахождения нужного материала.

Том II. «Нормативное регулирование горных отношений» из трех разделов. В первом рассматриваются вопросы собственности в недропользовании и раскрываются ее формы: федеральная, субъектов РФ, муниципальная, юридических и физических лиц, корпоративная, интеллектуальная. Второй раздел в первой своей части представлен классификациями ресурсов недр (георесурсов): общей, минерально-сырьевых ресурсов, подземных полостей, геоэнергоресурсов и геоинформации. Последняя имеет особое значение, поскольку определяет в конечном счете судьбу того или иного георесурса, прежде всего минеральных образований. Дается определение объектов и субъектов горных отношений, прав пользования недрами и основания их получения. В последнем разделе разъясняются: система лицензирования при пользовании недрами, сущность возможных договорных отношений: концессии, публичные договора, контракты, СРП, договора аренды (субаренды), подряда, хозяйственных товариществ, совмещенные инвестиционные режимы, юнитизационные соглашения (вид договоров, заключаемых между государствами по совместному пользованию месторождениями или другими георесурсами, расположенными на приграничных территориях) и др. Разъясняются виды возможных торгов: конкурсов, аукционов, конкурсов с аукционным завершением, области их применения. Приводятся формы и методы инвестирования, функции, права и обязанности государственных органов, инвесторов, пользователей недр, а также принципы, методы, порядок и процедуры разрешения и регулирования взаимных правоотношений, возникающих между государством, инвестором и недропользователями.

Том III. «Изучение недр и их ресурсов» включает четыре раздела. Первый посвящен принципам и методам формирования федеральных, территориальных программ, программ и планов горных компаний, а также участию юридических и физических лиц в изучении недр. Во втором разделе раскрывается проблема геоинформации, ее содержание, подготовка кадастров и реестров георесурсов, сводного банка данных о недрах. Устанавливаются правила пользования геоинформацией. Важной частью раздела является финансирование деятельности по изучению недр, включающее бюджетное, от горных компаний, юридических и физических лиц, а также создание различных фондов. Четвертый раздел дает представление о службах по изучению недр (государственных и частных компаний), их правах, обязанностях, организации деятельности, ответственности при регулировании взаимоотношений и разрешении споров.

Том IV. «У правление недропользованием» состоит из двух разделов. В первом приводятся действующие административно-организационные структуры управления (государственного, ведущих частных горных компаний, смешанных компаний и фирм) с разъяснением их правового положения (статуса) и правового взаимоотношения различных управленческих структур (организаций). Предусматривается раздел об учете и отчетности в сфере горного производства, в котором отражаются методы статистического учета и отчетности (по ресурсам и объектам) в натуральном и стоимостном выражении, формы учета и отчетности, порядок предоставления отчетных материалов.

Том V. «Проектирование и строительство объектов горного производства» представлен тремя разделами. В первом приводится перечень обязательных правил и требований, которые должны неукоснительно соблюдаться проектировщиками при составлении технических заданий и технико-экономических обоснований. Во втором рассматриваются возможные виды и содержание различных экспертиз, порядок (процедура) их проведения, финансирования; проведение горного аудита (независимой экспертизы); персональная, в т.ч. уголовная, ответственность экспертов и экспертных комиссий за принятые решения. В третьем разделе указываются конкретные требования, предъявляемые к строительству и вводу в эксплуатацию объектов горного производства с учетом их особенностей (нефте- и газохранилищ, размещения радиоактивных и иных опасных отходов производства и потребления и пр.).

Том VI. «Эксплуатация объектов горного производства». В четырех из пяти разделов, посвященных освоению минерально-сырьевых ресурсов — твердых полезных ископаемых, нефти и газа, подземных вод, техногенных месторождений (отвалов, вскрышных пород, отходов обогащения минерального сырья и его переработки, и т.д.) и применяемым системам разработки месторождений — освоению и использованию подземных полостей, геоэнергетических ресурсов, особо охраняемым геологическим объектам; приводятся общие и специальные требования государства к пользователям недр, имеющие в основном ограничительный характер (допустимые объемы добычи, количество полученных на торгах запасов, сроки ввода месторождений в эксплуатацию и др.). Конкретные требования по рациональному комплексному освоению георесурсов и сохранению недр ввиду особой государственной их значимости выделены в отдельный раздел.

Том VII. «Безопасность в горном производстве» представлен четырьмя разделами. В первом идет речь об обеспечении экологической безопасности недр и недропользования, в том числе и организации постоянной системы наблюдений за «поведением» нашей планеты. Предусматривается комплекс конкретных мероприятий, позволяющих контролировать состояние и поведение геологической среды (литомониторинг) при техногенном воздействии на нее пользователей недр, разрабатывать и реализовывать меры по предотвращению либо устранению последствий. Второй раздел предусматривает применение системы правил, обеспечивающих промышленную безопасность горных разработок. Далее рассматриваются требования по социальной безопасности в горном производстве, меры по предотвращению умышленного банкротства горных предприятий и незаконного передела собственности и пр.

Том VIII. «Налоги, платежи и сборы». Приводятся виды платежей, налогов и сборов, существующие на момент подготовки Устава, их величина по отдельным объектам, порядок взимания, начисления пени и т.д. Делаются ссылки на действующие инструктивно-методические документы. Отдельным разделом представляются мероприятия по экономическому стимулированию рационального, комплексного и безопасного освоения недр и их охраны, включая не только преференции, но и санкции, особенно в части нерациональной выборочной выемки запасов полезных ископаемых и нарушения правил (технических регламентов) по охране недр...

Том IX. «Система контроля и надзора за изучением, освоением и использованием ресурсов недр». В первом разделе рассматриваются фор мы, методы, содержание и порядок проведения контроля и надзора исходя из минимизации (объединения) контрольно-надзорных органов с четким определением их функций, прав и обязанностей, а также прав и обязанностей недропользователей. Второй раздел посвящен требованиям контроля и надзора в особо опасных горных производствах, например, метаноопасных угольных шахтах.

Том Х. «Ответственность за нарушение (несоблюдение) нормативно-правовых требований, технических регламентов и правил, действующих в горном производстве». Здесь разъясняются меры административной, экономической и уголовной ответственности за нарушение (несоблюдение) установленных требований и инструкций, определяется порядок выявления нарушений и применения мер ответственности.

Том ХI. «Пополнение и корректировка Устава Горного России». В нем описывается порядок внесения дополнений и изменений в связи с принятием новых законодательных и подзаконных актов.

Безусловно, кратко изложенная общая структура Устава подлежит общественному обсуждению и корректировке. Но в целом этот документ поможет всем, кто связан с недропользованием, говорить на «одном языке», упорядочить и упростить официальные процедуры и практику регулирования правоотношений и принятия согласованных программ, выявлять «узкие места» в действующей системе органов управления горным производством, в законодательной сфере и многое другое.
 
 

Еще статьи на эту тему:

 
 

Журнал "Мировая Энергетика"

Все права защищены. © Copyright 2003-2012. Свидетельство ПИ ФС77-34619 от 02.12.2008 г.

При использовании материалов ссылка на www.worldenergy.ru обязательна.

Пожелания по работе сайта присылайте на info@worldenergy.ru